重審批、輕監(jiān)管、弱處罰的線性食品安全監(jiān)管模式，亟待轉變?yōu)閷掃M、巧管、重罰的整體治理體系

　　食品安全歷來是天大的事，當前食品安全監(jiān)管卻面臨諸多挑戰(zhàn)。在數(shù)次機構改革后，監(jiān)管資源有限、監(jiān)督檢查低效、行政處罰無力的問題依然存在。

　　監(jiān)管是一個整體，結構功能主義的慣性思維則促使人們把監(jiān)管割裂成一個個單獨事務、單一環(huán)節(jié)和單項關系來看待。

　　從某種意義上說，機構改革只不過把部門與部門之間的扯皮變成部門內(nèi)處室之間的推諉，還可能帶來機構“疊床架屋”和職能不斷擴張。

　　這種線性監(jiān)管模式難以跳出發(fā)證、檢查、處罰“三板斧”，監(jiān)管部門把大量精力投入到行政審批中，日常監(jiān)管則強調(diào)“人海戰(zhàn)術”，并把希望過多寄托在提高處罰力度。

　　然而，通過一次許可審查不能保證持續(xù)滿足許可條件，通過一次檢驗合格無法保證批批檢驗合格，通過一次行政處罰更保證不了將來不犯。

　　在經(jīng)濟新常態(tài)下，傳統(tǒng)監(jiān)管模式已難以適應。重審批、輕監(jiān)管、弱處罰的線性監(jiān)管模式，亟待轉變?yōu)閷掃M、巧管、重罰的整體治理體系。

　　釋放監(jiān)管資源

　　審批是對市場主體資質資格的一次性認可，監(jiān)管則強調(diào)對各類食品生產(chǎn)經(jīng)營行為及產(chǎn)品質量安全的動態(tài)監(jiān)控。在傳統(tǒng)行政審批模式下，企業(yè)提供申報材料往往以可批性為目標，法人代表未必了解和關心需承擔的責任。監(jiān)管部門則不得不投入大量時間和精力逐項內(nèi)容審核材料，逐個現(xiàn)場進行勘查。

　　于是，不僅行政審批異化為“改作業(yè)”和“走過場”，還滋生諸多尋租空間，紅頂中介也應運而生。實踐中行政審批工作占據(jù)各級各類監(jiān)管部門約一半行政資源，食藥監(jiān)局、稽查隊幾乎變成“審批局”和“審批隊”。由于靜態(tài)審批行為沒有嵌入動態(tài)生產(chǎn)經(jīng)營活動本身，審批與監(jiān)管嚴重脫節(jié)。

　　簡政放權是轉變政府職能的先手棋。

　　理想的監(jiān)管改革應當以審批事項的“減法”換取事中事后監(jiān)管服務的“加法”，讓企業(yè)主動承擔起第一責任，政府從繁雜的審批事務中騰出精力專注監(jiān)管。有必要將新的行政審批模式通過法律固定下來。

　　要培育企業(yè)的主體責任意識，必須在市場主體的人員、資金、場地、設備等微觀要素上少設“路障”，在規(guī)范市場運行和企業(yè)行為的規(guī)則上多設“路標”。

　　一方面，監(jiān)管部門向企業(yè)提供責任承諾書和審批要件清單，企業(yè)清晰獲知材料虛假將受到的懲罰，申請人簽署承諾書后即可當場獲證，從源頭精簡審批工作量。

　　另一方面，盡量減少許可項目，代之以可視化操作規(guī)范，更加注重對食品生產(chǎn)經(jīng)營條件等動態(tài)情況掌握。監(jiān)管部門在審批后結合日常監(jiān)管開展食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的現(xiàn)場檢查，對虛假申報材料和違規(guī)違法操作的企業(yè)按照承諾給予行政處罰。

　　通過推行“法人承諾制”審批模式，將事前審核與動態(tài)監(jiān)督有機銜接，讓企業(yè)回歸到第一責任人的本色和本分，把食品安全與企業(yè)的“身家性命”牢牢捆綁在一起。

　　相應地，監(jiān)管部門不再扮演企業(yè)的“保姆”角色，而是能夠集中精力當好食品市場的“警察”。

　　此外，需要對法定不能省略的檢查事項進行整合，在不降低標準、不放松監(jiān)管的前提下實行審批事項“快準入”。

　　首先是關聯(lián)事項同步并聯(lián)審批，即“多方檢查合一”。對于可同步開展審批和同時進行現(xiàn)場檢查的相關聯(lián)事項，改變過去單項逐個申報和重復審批的做法。

　　企業(yè)集中申報后，監(jiān)管部門合并組織關聯(lián)性審查或開展一次性現(xiàn)場檢查，同時給出審批意見，從而節(jié)約大量行政資源和社會成本。

　　其次是前置事項和主事項組合審批，即“多環(huán)節(jié)合一”。

　　有些申請事項需要前置審批，以往被分割成不同環(huán)節(jié)因而所需時間較長。監(jiān)管部門對這些事項進行分類組合，要求企業(yè)以主事項申報、前置事項實行承諾制認可方式提交材料，全程合為一步開展審批。最后是相近事項兼容審批，即“多證合一”。

　　“多合一”的本質是采取項目制方式，按照業(yè)務內(nèi)在聯(lián)系的邏輯而非部門間關系的邏輯調(diào)整工作流程。

　　例如，為解決同時經(jīng)營普通食品、保健食品、藥品、二類醫(yī)療器械的綜合性商場一店辦多證難題，將原來分別核發(fā)多張許可證改為只按要求最高的經(jīng)營項目核發(fā)一張許可證，其他經(jīng)營項目默認兼容。這樣既能夠大幅精簡企業(yè)申請材料，又可以打通監(jiān)管部門內(nèi)部相關處室職能。

　　創(chuàng)新監(jiān)管體系

　　基層食品藥品監(jiān)管部門的工作可劃分為四大類：綜合事務（如維護機構日常運行的公文、黨務、財務、人事）、行政審批、事中事后監(jiān)管、執(zhí)法辦案處置。

　　監(jiān)督檢查貫穿于上述各大類工作，約占全部工作量的80％。主要事由包括行政許可現(xiàn)場核查、日常監(jiān)督檢查、投訴舉報查實、專項檢查（如專項整治、節(jié)假日檢查、重大活動保障、上級領導批示）等。

　　那么，監(jiān)督檢查的效率高嗎？

　　上級監(jiān)管部門每年都會下達年度監(jiān)督檢查任務，包括檢查頻次、覆蓋率、辦案數(shù)量、罰沒款項等指標，并布置大量專項檢查工作。

　　由于行政資源硬約束的限制，下級監(jiān)管部門通?；谕瓿缮霞壢蝿罩笜硕菃栴}導向開展監(jiān)督檢查，甚至滋生“等文件、聽部署”的惰性。

　　筆者考察了三個基層食品藥品監(jiān)督管理局2014年食品安全監(jiān)管檢查工作構成，其中日常監(jiān)督檢查僅占10％。由于精力十分有限，日常監(jiān)督檢查也缺乏深入細致全面的檢查，發(fā)現(xiàn)風險主要集中在證照、進貨查驗、標簽標識、過期食品等表面問題，關鍵風險點如非法添加、微生物超標往往難以被發(fā)現(xiàn)。

　　這種結構性缺陷還導致投訴舉報和監(jiān)督抽檢成為違法案件線索（不包括適用簡易程序的案件）主要來源，兩者分別占40％和30％，而行政許可現(xiàn)場核查與專項檢查中發(fā)現(xiàn)的案件線索僅占15％。

　　換言之，監(jiān)管部門將最多的行政資源耗費在效率較低的工作上，投入與產(chǎn)出嚴重“倒掛”。

　　所以，應當在《食品安全法》中設置相應條款，以信息、信用體系為基礎，以隨機抽查、風險管理為監(jiān)管手段，以大數(shù)據(jù)技術和檢測技術為重要支撐，形成科學高效的事中事后監(jiān)管新模式。

　　食品安全問題的關鍵在于信息不對稱，信息化包括食品安全信用檔案建設和監(jiān)管信息公示兩方面內(nèi)容?？筛鶕?jù)《食品安全法》和國務院《企業(yè)信息公示暫行條例》的規(guī)定建立統(tǒng)一平臺，重點記錄和及時公布食品生產(chǎn)經(jīng)營主體許可備案、日常檢查、監(jiān)督抽檢、行政處罰等信息。

　　這樣，既可倒逼企業(yè)珍惜聲譽，又能保障消費者知情權和監(jiān)督權，還使之成為大數(shù)據(jù)分析的基礎，讓優(yōu)勝劣汰的市場機制更好發(fā)揮作用。

　　監(jiān)管部門通過上述信息的統(tǒng)計、分析、挖掘和深度利用，對有不良信用記錄的企業(yè)增加日常監(jiān)督檢查頻次和監(jiān)督抽檢頻次，實現(xiàn)對違法違規(guī)行為的有效預警。以信息公示、信用約束和信任促進等制度，對違法失信主體在行政審批、監(jiān)管執(zhí)法、政府采購等方面采取相應措施，形成環(huán)環(huán)相扣的信用監(jiān)管體系，實現(xiàn)“誠實守信一路綠燈，一處違法處處受限”。

　　理想的事中事后監(jiān)管是以隨機抽查為重點的日常監(jiān)督檢查，建立科學的規(guī)則和方法，采取飛行檢查、問題核查、動態(tài)監(jiān)督等手段，按確定的比例、規(guī)則進行隨機抽查，優(yōu)化細化執(zhí)法工作流程。

　　在此基礎上要完善風險管理機制，實行分類分級重點監(jiān)管。

　　安全的本質是一種可接受的風險，由于監(jiān)管資源的稀缺性，風險管理成為現(xiàn)代社會解決安全、健康和環(huán)保等問題的基本思路。根據(jù)全方位食品安全“審計”和全面排查風險隱患結論，制定出風險清單，確定監(jiān)管重點、頻次和具體措施。把有限的監(jiān)管資源科學配置到危害易發(fā)頻發(fā)的環(huán)節(jié)和領域。風險管理還要與風險監(jiān)測評估、風險交流相結合，以乳制品、肉制品、食用植物油等大宗食品為重點，建立完善大型食品生產(chǎn)企業(yè)風險信息交流平臺，把工作重心前移到生產(chǎn)經(jīng)營者行為引導和案件線索發(fā)現(xiàn)上。

　　此外，可依托在日常監(jiān)管中獲得的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體、質量安全、消費投訴、商品價格、行政處罰等龐大數(shù)據(jù)庫，開展大數(shù)據(jù)監(jiān)管專項研究和實踐，建立科學的數(shù)據(jù)分析模型。通過對數(shù)據(jù)的綜合比對、分析、監(jiān)測，科學篩查、及時發(fā)現(xiàn)涉嫌違法的生產(chǎn)經(jīng)營主體，預警系統(tǒng)性、區(qū)域性異常現(xiàn)象。

　　還可以利用物聯(lián)網(wǎng)技術建立“來源可查、去向可追、責任可究”的追溯體系。其目的是將依靠“人海戰(zhàn)術”和“運動式”整治，片面追求覆蓋率的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，轉變?yōu)榻⒃诰毞治龌A上、實現(xiàn)精準打擊的大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式。

　　一些地方正在推進工商、質監(jiān)、食藥等部門整合，綜合設置市場監(jiān)管機構，實施統(tǒng)一的市場監(jiān)管。《食品安全法》對此也應留出余地，關鍵是建立權責明晰、銜接順暢、權威高效的相對集中執(zhí)法辦案體制。

　　市場主體是精于計算的理性人，越是激烈的市場競爭，信用就越是企業(yè)生存的根基和利潤的源泉。因此在成熟市場經(jīng)濟中，行業(yè)懲罰、社會懲戒往往比行政處罰更具有威懾力。

　　要加大對違法違規(guī)行為的懲處力度，有必要將單純的行政法律關系轉變?yōu)樾姓⒚袷禄旌详P系。

　　一方面是正面激勵，建立統(tǒng)一的生產(chǎn)經(jīng)營者征信系統(tǒng)，研究和推進將產(chǎn)品質量安全信用評價結果與行業(yè)準入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發(fā)揮其他領域對失信行為的制約作用；另一方面是負面約束。實施“黑名單”制度，通過聲譽罰讓失信者付出更多經(jīng)濟和聲譽代價。

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